自秦代開創郡縣制，取代夏周的封建制以來，農村社會基層體系便以縣下有鄉，鄉下有里，並設「里君」、「里人」等基層幹部，如秦漢時期之亭長、里正等鄉官。直至唐末因戰亂而解瓦。及至北宋由「保甲制」出現，各省鄉里城鎮設有里長、甲長、保正等，主要負責地方治安，統稱地保。並沿用到清朝。
英人初到香港之時，根據法律二元化(義律)的構思，依然保存「保里制」。及至1844年，殖民當局公布第13號法令《殖民地 土生治安人員的任命和規管條例(保甲與保長)》，正式確認「保甲制」在香港的法定地位，並於1853年再頒布1853年第3號法令《 擴大根據1844年第13號條例任命的華人地保的職責條例》，保甲制度更上一層樓，確定保甲人員的薪金和彼此之間的民事訴訟和解的規定。
1857年第二次鴉片戰爭爆發，殖民當局隨即頒布1857年第6號《華人登記及調查戶口條例》，宣布全面採用「保甲制」，並將地保納入總登記處管轄範圍，而甲長可執行警察職務，行使警察的權力，以加強監控華人社區。但由於當時民間反英情緒高漲，加上擴大華人地保的權力遭英人強烈反對，遂於1861年被繼任的港督羅便臣廢除。
蘇載玓博士表示，英人於1844年以地保取代警察，並非是「放權」，而是為了「省錢」。因為地保屬中國傳統組織，主要由地區鄉紳自費建立，協助維持地區治安。然而，農村中的「保甲制」，村民互相認識，不受外來人影響。但城市的地保要面對不同的人，甚至不同人種，管治十分困難。其後殖民當局將地保改為團防局，設委任制並加以規管，作為補充警力之用，但仍遭到英國本土的憂慮而廢除。
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